“雙碳”步入“硬約束”時代：專家分析如何理解全球氣候治理的“中國方案”
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4月23日，隨著一則重磅消息的發佈，中國綠色低碳發展進入更加系統化、制度化、精准化的新階段：中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《碳達峰碳中和綜合評價考核辦法》，旨在加快向綠色經濟的全面轉型，推動各省（自治區、直轄市）落實碳排放總量和強度雙控目標。中國人民大學國際能源戰略研究中心主任、國發院研究員，浙江農林大學生態文明研究院研究員，香港理工大學科技及創新政策研究中心客座教授許勤華在接受俄羅斯衛星通訊社專訪時表示，這份《考核辦法》的特別之處在於，它把氣候目標、能源轉型、產業升級、地方治理和幹部考核連接成一個完整的制度閉環，它不僅回答了“中國要實現甚麼樣的雙碳目標”，更重要的是回答了“這些目標如何被落實、如何被衡量、如何被追責”。
一場治理邏輯的質變
該《考核辦法》設置了控制指標和支撐指標。控制指標包括碳排放總量、碳排放強度降低、煤炭消費總量、石油消費總量、非化石能源消費佔比等指標。支撐指標包括節能、工業、城鄉建設、交通運輸、公共機構、碳排放權交易等領域具有代表性且對碳達峰碳中和具有支撐作用的指標。同時，該辦法規定各省應按國家層面目標確定本地區的五年目標和分年度目標，並明確各項指標的評價考核細則。
對此，許勤華教授表示，這份《考核辦法》並不是某一個單項指標，而是所體現出的治理邏輯變化，其核心意義在於，中國的“雙碳”政策正在從目標宣示階段，進入制度化、指標化和責任化推進階段。
《考核辦法》明確規定，憑借考核結果將作為省級黨委和政府領導班子和有關領導幹部綜合考核評價、選拔任用、監督管理的重要參考。
“從能源與地緣政治研究的角度看，當今氣候治理議題的核心難點，並不是各國是否願意提出長期減排目標，而在於一個國家是否具備把目標轉化為制度能力和執行能力的治理體系。許多國家都提出過雄心勃勃的氣候承諾，但都不得不收回承諾，降低預期。真正困難的是如何把長期目標嵌入財政、產業、能源、地方治理和幹部考核體系中。此次《考核辦法》的突出意義就在於，它把‘雙碳’目標進一步轉化為一套具有約束力的制度安排。” 許勤華教授補充道。
“十五五”關鍵窗口期
其次，許勤華教授指出，“十五五”時期被明確置於實現2030年前碳達峰目標的關鍵階段——“十五五”時期將是中國實現2030年前碳達峰目標的關鍵窗口期，決定成敗的不是2030年某一個時間點，而是未來五年能源結構和產業結構能否完成實質性調整。
《考核辦法》規定，“十五五”時期，國家發展改革委應當會同有關部門圍繞如期實現2030年前碳達峰目標，制定“十五五”碳達峰行動方案，確保實現2030年碳排放強度比2005年降低65%以上、2030年非化石能源消費佔比達到25%等目標，實現煤炭消費總量和石油消費總量達峰，合理控制煤電裝機規模和發電量，力爭年度新增清潔能源電量逐步覆蓋全社會新增用電量。
許勤華教授認為，這些設定體現了一種務實的政治經濟學視角：“一個大型工業化經濟體的碳達峰，不可能只靠行政性減排實現，更不能以犧牲能源安全和工業體系穩定為代價。真正可持續的達峰路徑，必須建立在清潔能源供給能力持續增強、終端用能電氣化水平提高、傳統高碳行業效率改善以及煤電功能重新定位的基礎上。因此，《考核辦法》中關於清潔能源新增電量、煤電規模、煤炭和石油消費達峰的安排，實際上構成了中國能源轉型的核心路線圖。”
中央目標約束與地方差異化治理相結合
《考核辦法》中稱，國家發展改革委會同有關部門銜接審核省級行動方案時，應當圍繞實現國家層面目標，督促地方落實新（改、擴）建“兩高”工業項目實施碳排放等量或者減量置換等要求，並綜合考慮不同類型地區的主體功能定位、產業和能源結構、自然資源稟賦等因素，統籌好剛性約束和彈性調控，體現差異化要求。
許勤華教授分析稱，這體現出中央目標約束與地方差異化治理之間的結合。她指出，中國各省區市的資源稟賦、產業結構、能源結構和發展階段差別非常大，如果使用完全統一的指標和節奏，既可能影響地方發展，也可能削弱政策執行的現實可行性。
她說：“《考核辦法》的一個重要特徵，是在全國統一目標之下，為不同地區因地制宜推進綠色轉型保留了政策空間。”
強約束性和動態監測預警制度
《考核辦法》規定，國家發展改革委結合地方自評、部門評價、實地核驗等情況，按照優秀、合格、不合格3個等次提出各省（自治區、直轄市）年度碳達峰碳中和綜合評價考核結果建議，商中央組織部後按照程序報黨中央、國務院。
許勤華教授表示，這意味著“雙碳”工作被正式納入地方治理績效體系，具有較強的約束性。
她具體解釋稱：“對中國這樣一個具有強大地方政府執行能力的國家而言，這種制度安排非常關鍵。它能夠避免氣候目標停留在部門政策層面，而是把綠色轉型變成地方發展戰略和政府治理責任的一部分。一旦‘雙碳’目標進入地方黨委和政府績效考核體系，綠色轉型就不再只是環境部門的專項工作，而成為地方治理和高質量發展的硬約束。”
此外，許勤華教授還強調了數據覈算和監測預警機制的重要性：
“碳治理本質上是一種高度依賴數據的現代治理，如果沒有可靠的碳排放統計覈算體系，沒有對煤炭、石油、電力和清潔能源消費的動態監測，政策目標就難以真正落地。此次《考核辦法》強調完善碳排放統計覈算制度，建立重要數據動態監測預警制度，這說明中國正在為‘雙碳‘目標建立更加堅實的數據基礎底座。”
全球意義：提供一種“方法論”而非簡單的“模板”
中國此舉對國際社會意味著甚麼？許勤華教授認為，中國經驗的國際意義不在於提供一個可以簡單複製的模板，而在於提供一種處理氣候目標、經濟發展、能源安全和產業升級關係的方法論。
她指出：“中國經驗對國際社會具有重要借鑒意義，但這種借鑒並不是說其他國家可以簡單複製中國模式。不同國家的政治制度、能源資源、產業結構、發展階段和財政能力不同，綠色轉型路徑必然存在差異。”
許勤華教授具體指出，這種意義體現在以下五個層面：
1. 氣候治理不能被理解為狹義的環境政策，而應當被納入國家發展戰略。
“過去幾十年，全球氣候治理中經常出現一個問題：國際層面有目標，國內層面缺執行；中央政府有承諾，產業政策和地方發展邏輯卻未必同步。中國的做法表明，氣候目標只有與國家發展規劃、能源規劃、產業政策和地方治理體系相結合，才可能形成穩定而持久的政策執行力。”
2. 長期目標必須通過中短期制度安排來實現。
“長期目標如果沒有階段性路線圖，很容易變成抽象承諾。《考核辦法》的重要價值在於，它把長期目標嵌入‘十五五‘這一關鍵時間窗口，並通過年度評價、省級行動方案、控制指標和支撐指標，把遠期目標轉化為中期任務和年度責任。長期氣候目標只有被分解為中期規劃、年度任務和可考核指標，才可能從政治承諾轉化為治理實踐。”
3. 綠色轉型並不必然是經濟增長的負擔，它也可以成為新的產業革命和競爭力來源。
“從國際政治經濟角度看，能源轉型不僅意味著能源消費結構變化，也意味著全球產業鏈、供應鏈和技術競爭格局的變化。誰能夠在清潔能源技術、關鍵礦產加工、儲能系統、電動交通、智能電網和綠色製造方面形成優勢，誰就可能在未來國際競爭中獲得新的結構性地位。”
4. 中國經驗為發展中國家提供了參照。
“許多發展中國家面臨的共同挑戰是：一方面需要推進工業化、城市化和基礎設施建設，另一方面又面臨國際減排壓力和氣候風險。中國不是在一個已經高度低碳化的經濟結構中討論減排，而是在一個大型製造業經濟體、能源需求仍然增長、能源安全高度重要的條件下推進轉型。這種情境與許多新興經濟體和發展中國家的處境更加接近。”
5. 中國經驗對國際合作提出了新的啓示。
“全球能源轉型不是單個國家可以獨立完成的過程，它涉及技術擴散、資金支持、產業鏈合作、綠色基礎設施建設和國際規則協調；中國在可再生能源設備製造、新能源汽車、電池、儲能等領域的產業能力，已經對全球綠色轉型形成重要支撐作用。對國際社會來說，與中國在綠色技術、綠色金融、能源基礎設施和南南合作方面開展合作，將有助於提高全球氣候行動的實際效果。”
許勤華教授最後總結稱，中國經驗的國際意義，不僅在於提供一種減排路徑，也在於提示各國：氣候治理正在從傳統環境議題轉變為發展權、技術權、產業權和規則制定權的綜合議題。她說：“真正有效的氣候治理，需要目標雄心，更需要制度能力；需要減排承諾，更需要能源系統和產業系統的深層重構。”
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